陸化普：交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略下城市交通發(fā)展要求與對(duì)策重點(diǎn)

          寫在前面

          隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化與機(jī)動(dòng)化的持續(xù)快速發(fā)展，以交通問題為代表的“大城市病”日益嚴(yán)重，已經(jīng)成為城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的制約因素，也是生態(tài)城市建設(shè)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、提高城市品位和生活質(zhì)量的瓶頸問題。城市病的關(guān)鍵在哪里？如何解決這些問題？隨著交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段，這些問題亟待破解，也是交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)必須回答和解決的問題。

           中國(guó)城市交通面臨的問題與挑戰(zhàn)

          當(dāng)前，中國(guó)城市面臨著交通擁堵、霧霾頻發(fā)等“大城市病”的巨大壓力。

           1、城鎮(zhèn)化及機(jī)動(dòng)化發(fā)展迅速、交通供求矛盾尖銳

          隨著城鎮(zhèn)化、機(jī)動(dòng)化的快速發(fā)展，中國(guó)城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市建成區(qū)面積已經(jīng)由1978年0.5萬(wàn)km2，增長(zhǎng)至2018年5.85萬(wàn)km2，增長(zhǎng)了10.70倍[1]。伴隨這一過程，大城市尤其是超、特大城市出現(xiàn)了職住嚴(yán)重分離現(xiàn)象，導(dǎo)致居民出行距離迅速增加，潮汐交通現(xiàn)象日益加劇。以城市居民的平均出行距離為例，北京市從2000年8km增長(zhǎng)至2018年12.36km(不含步行)，增長(zhǎng)近55%；深圳市從2000年5.5km增長(zhǎng)至2016年10.1km(機(jī)動(dòng)化方式)，增長(zhǎng)84%；廣州市從2005年5.0km增長(zhǎng)至2017年6.9km，增長(zhǎng)38%(全方式)[2]。

          從城市用地形態(tài)看，大城市普遍存在中心城區(qū)公共資源高度集中、就業(yè)崗位密度大，周邊新城及大型居住區(qū)缺乏就業(yè)崗位、生活配套設(shè)施和公共設(shè)施的問題；大規(guī)模單一居住功能小區(qū)開發(fā)有增無(wú)減、依然在迅速發(fā)展等令人擔(dān)憂、態(tài)勢(shì)嚴(yán)重。

           2019年全國(guó)機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)3.48億輛，私人小汽車達(dá)2.07億輛[3]，千人私人小汽車保有量已達(dá)148輛，機(jī)動(dòng)車和私人小汽車保有量分別是1978年的219倍和799倍。2015年以來(lái)，大城市私人小汽車保有量依然以接近年均20.0%的速度持續(xù)增長(zhǎng)。

          城市交通擁堵狀態(tài)嚴(yán)峻。2018年全國(guó)13%的城市通勤高峰處于擁堵狀態(tài)，61%的城市通勤高峰處于緩行狀態(tài)，只有26%的城市不受高峰擁堵的影響[4]。以北京、上海、廣州、深圳、重慶、成都6個(gè)城市為例，2018年高峰時(shí)段平均車速僅為24.83km·h-1，且2018年比2017年呈惡化趨勢(shì)。

           2、城市霧霾嚴(yán)重、交通貢獻(xiàn)率不斷攀升

          城市交通已經(jīng)成為影響大氣環(huán)境質(zhì)量的主要貢獻(xiàn)者。北京、上海、杭州、廣州和深圳的移動(dòng)源排放為城市PM2.5排放的首要來(lái)源，占比分別達(dá)到45.0%，29.2%，28.0%，21.7%和52.1%[5]。從交通的角度看，公共交通服務(wù)水平低、非機(jī)動(dòng)交通路權(quán)沒有得到充分保障是機(jī)動(dòng)車對(duì)城市霧霾貢獻(xiàn)率不斷增加的根本原因。

           3、分類定制的出行供給策略

          城市公共交通出行分擔(dān)率(全方式)整體偏低，與城市高密度的人口分布特點(diǎn)不協(xié)調(diào)，與東京(51%)、首爾(63%)、斯德哥爾摩(55%)[6]等國(guó)外城市相比有很大差距。

          突出表現(xiàn)為公共交通運(yùn)行效率低、缺乏吸引力。公共汽車運(yùn)行速度普遍低(見下圖)，2018年北京市高峰時(shí)段公共汽車平均行程速度僅為9.2km/h、平均出行時(shí)耗67min[7]，公共交通非車內(nèi)時(shí)間比例大，為36.7%。此外，末端交通系統(tǒng)不完善，公共汽車站布局、位置設(shè)置不合理等因素進(jìn)一步增加居民出行難度，降低公共汽車?yán)寐省?/p>

    部分城市高峰時(shí)段公共汽車平均行程速度

           4、非機(jī)動(dòng)交通出行分擔(dān)率呈現(xiàn)明顯下滑態(tài)勢(shì)

          自行車出行分擔(dān)率逐年下降。例如北京市1986年非機(jī)動(dòng)車出行分擔(dān)率為62.7%，2018年降為11.5%，同期私人小汽車出行分擔(dān)率由5.0%上升至27.0%[7](見下圖)。

北京市交通結(jié)構(gòu)變化

          非機(jī)動(dòng)交通出行環(huán)境差、通行空間不連續(xù)、安全隱患多，缺少非機(jī)動(dòng)車專用道。非機(jī)動(dòng)車出行分擔(dān)率低，與積極倡導(dǎo)和鼓勵(lì)自行車出行的國(guó)外城市阿姆斯特丹(60%)、哥本哈根(45%)[6]等相比差距很大，亟須從路權(quán)分配、空間保障、管理優(yōu)先、輿論鼓勵(lì)等方面采取系統(tǒng)對(duì)策，大力提高非機(jī)動(dòng)交通出行環(huán)境的安全性、便捷性和舒適度，以顯著提高非機(jī)動(dòng)交通出行分擔(dān)率。

          此外，共享單車有效解決了出行“最后一公里”問題，但目前存在封閉大院和一些公共環(huán)境禁止進(jìn)入、停放混亂、管理不到位等問題，需要通過相關(guān)政策與對(duì)策規(guī)范管理和促進(jìn)服務(wù)，鼓勵(lì)其良性發(fā)展。

           5、停車供需矛盾突出

          停車位供給不足。中國(guó)大城市小汽車與停車位的平均比例約為1.0:0.8，中小城市約為1.0:0.5，與發(fā)達(dá)國(guó)家1.0:1.3相比嚴(yán)重偏低，全國(guó)停車位缺口超過5000萬(wàn)個(gè)[8]。

           停車設(shè)施供給結(jié)構(gòu)不合理。城市合理的停車位結(jié)構(gòu)是配建停車比例應(yīng)占80%~85%，路內(nèi)停車位<5%。然而，現(xiàn)狀是路內(nèi)停車位占10%~15%，比例偏高。

          停車收費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理。現(xiàn)狀路內(nèi)低于路外、地面低于地下的收費(fèi)模式加劇了交通擁堵、交通秩序混亂程度；有的城市路內(nèi)停車位采用免費(fèi)或低收費(fèi)的管理方式，影響了道路功能的發(fā)揮。

          違法停車現(xiàn)象普遍。各類城市普遍存在違法停車現(xiàn)象，尤其是路內(nèi)停車，管理難度大、違法嚴(yán)重，影響交通通行。

            6、路網(wǎng)不完善、交通組織難度大

          道路網(wǎng)絡(luò)不完善、結(jié)構(gòu)不合理、斷頭路多。城市道路網(wǎng)密度總體較低，與國(guó)家要求的8km·km-2還有不小距離，一些城市甚至與規(guī)范要求的5.4~7.2km·km-2也有一定差距(見下圖)。同時(shí)，大多數(shù)的支小路系統(tǒng)也不發(fā)達(dá)，且利用效率低，沒有疏通城市毛細(xì)血管。

城市建成區(qū)道路網(wǎng)密度分布

           交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)對(duì)城市交通發(fā)展的要求

           1、城市交通發(fā)展目標(biāo)

       《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》提出構(gòu)建安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化綜合交通運(yùn)輸體系，建成人民滿意、保障有力、世界前列的交通強(qiáng)國(guó)的宏偉目標(biāo)，對(duì)城市交通提出了明確的發(fā)展目標(biāo)要求：

          1）智能、平安、綠色、共享交通發(fā)展水平明顯提高，城市交通擁堵基本緩解，無(wú)障礙出行服務(wù)體系基本完善。

          2）加強(qiáng)城市交通擁堵綜合治理，優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，推進(jìn)城市公共交通設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化城市軌道交通與其他交通方式銜接，鼓勵(lì)、引導(dǎo)綠色公共交通出行，完善城市非機(jī)動(dòng)交通系統(tǒng)，提升步行、自行車等出行品質(zhì)，完善無(wú)障礙設(shè)施，合理引導(dǎo)個(gè)體機(jī)動(dòng)化出行，實(shí)現(xiàn)都市圈門到門1h通勤。

          3）尊重城市發(fā)展規(guī)律，立足促進(jìn)城市的整體性、系統(tǒng)性、生長(zhǎng)性，統(tǒng)籌安排城市功能和用地布局，科學(xué)制定和實(shí)施城市綜合交通體系規(guī)劃。

          4）完善快速路、主(次)干路、支路級(jí)配，形成結(jié)構(gòu)和布局合理的城市道路網(wǎng)，打通道路微循環(huán)，提高道路通達(dá)性，同時(shí)全面提升城市交通基礎(chǔ)設(shè)施智能化水平。

          5）科學(xué)規(guī)劃建設(shè)城市停車設(shè)施，加強(qiáng)充電、加氫、加氣和公共汽車站等設(shè)施建設(shè)。

          2、對(duì)城市交通發(fā)展的要求

          根據(jù)交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)指導(dǎo)思想和發(fā)展目標(biāo)要求，高質(zhì)量服務(wù)是根本追求，一體化是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展最核心的要素，調(diào)結(jié)構(gòu)是系統(tǒng)解決城市交通問題最關(guān)鍵的對(duì)策，綠色化是城市交通發(fā)展的理念和方向，智能化是破解交通擁堵、提升交通安全水平、提高交通效率和服務(wù)質(zhì)量的最有力手段，共享化是解決資源緊缺問題的有效對(duì)策(見下圖)。

交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)對(duì)城市交通發(fā)展的要求

          1）高質(zhì)量服務(wù)就是要構(gòu)建能夠滿足人民群眾對(duì)美好生活需求的世界一流的交通服務(wù)，打造滿足多層次需求的交通服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)人民滿意交通。

          2）一體化發(fā)展包括交通與土地使用，不同交通方式、綜合客運(yùn)樞紐零距離換乘，交通組織與管理，交通大數(shù)據(jù)共享，體制機(jī)制以及交通政策的一體化，尤其是交通與土地使用的一體化是破解“大城市病”的第一關(guān)鍵，是交通源頭治理的治本之策。推動(dòng)交通與土地使用一體化，實(shí)施公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展(TOD)模式，實(shí)現(xiàn)從源頭上減少交通需求、縮短出行距離、綠色交通主導(dǎo)的目的。

          3）調(diào)結(jié)構(gòu)是破解城市交通問題系統(tǒng)對(duì)策的關(guān)鍵，包括城市結(jié)構(gòu)、交通結(jié)構(gòu)、路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、路權(quán)結(jié)構(gòu)。

          4）綠色交通發(fā)展強(qiáng)調(diào)構(gòu)建以公共交通、步行、自行車等綠色交通為主導(dǎo)的城市綜合交通系統(tǒng)，提高綠色交通出行分擔(dān)率。

          5）智能交通是提高交通效率、交通安全和交通服務(wù)水平的關(guān)鍵抓手，通過建成全息感知、信息共享、深度研判、科學(xué)決策、精細(xì)管理、精準(zhǔn)服務(wù)、主動(dòng)安全、車路協(xié)同等智能技術(shù)深度應(yīng)用的綜合交通系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)資源共享、系統(tǒng)整合、業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)、自我進(jìn)化，全面提高城市交通的智能化和現(xiàn)代化水平。

          6）共享交通是在交通供給不足的情況下，提高交通資源利用效率、破解交通供求矛盾的有力舉措，也將為末端交通的完善和質(zhì)量提升提供重要支撐，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)交通發(fā)展的重要環(huán)節(jié)之一，應(yīng)重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)交通設(shè)施(停車設(shè)施、充電設(shè)施等)、運(yùn)輸工具(非機(jī)動(dòng)車、汽車、貨車等)、交通信息與數(shù)據(jù)、交通服務(wù)等共享。

          2000年以來(lái)城市交通管理發(fā)展歷程

          2000年，面對(duì)即將到來(lái)的快速城鎮(zhèn)化和機(jī)動(dòng)化浪潮，為改變當(dāng)時(shí)主要依靠經(jīng)驗(yàn)管理、管理基礎(chǔ)薄弱、交通文明意識(shí)薄弱的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)交通管理質(zhì)的飛躍，公安部、原建設(shè)部聯(lián)合啟動(dòng)了全國(guó)城市道路交通管理“暢通工程”，開啟了中國(guó)交通管理現(xiàn)代化、科學(xué)化進(jìn)程。之后大約每五年，城市交通的主要矛盾和破解思路都在不斷深化(見下圖)。

不同階段城市交通管理面臨的主要矛盾和特征

          1）2001—2005年。

          這一階段的主要特征是各城市進(jìn)行交通基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模建設(shè)和交通工程設(shè)施完善。由于機(jī)動(dòng)化發(fā)展迅速以及長(zhǎng)期以來(lái)道路基礎(chǔ)設(shè)施和交通工程設(shè)施存在巨大缺口和欠賬，供求不平衡的矛盾十分突出。從供求關(guān)系的道路表現(xiàn)上看，該階段交通擁堵初露端倪。

          2）2006—2010年。

          這一階段是城市交通規(guī)劃設(shè)計(jì)精細(xì)化發(fā)展階段。由于前期的道路建設(shè)，很多城市的道路基礎(chǔ)設(shè)施體系得到一定程度的完善。該階段擁堵時(shí)空范圍擴(kuò)大、較多城市開始出現(xiàn)擁堵，2009年53個(gè)特大城市中一半以上出現(xiàn)較為嚴(yán)重的交通擁堵，擁堵時(shí)間由高峰時(shí)段向全天擴(kuò)散的趨勢(shì)明顯。在這種背景下，很多城市開始大興研究之風(fēng)，探索如何通過精細(xì)化的規(guī)劃設(shè)計(jì)管理提高交通基礎(chǔ)設(shè)施的有效利用問題。這一階段進(jìn)一步強(qiáng)化了規(guī)劃對(duì)道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的科學(xué)引領(lǐng)、推進(jìn)實(shí)施精細(xì)化的交通工程對(duì)策措施、起步推進(jìn)智能化交通管理等對(duì)策。

          3）2011—2015年。

          這一階段城市交通發(fā)展的主要特征表現(xiàn)為城市交通結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。該階段城市交通擁堵矛盾更加突出，大城市走向全面擁堵，飽和度增加、路網(wǎng)整體表現(xiàn)脆弱。2010—2015年，千人小汽車保有量增長(zhǎng)了1.5倍，而同期城市道路面積率僅增長(zhǎng)6%，表明僅僅依靠道路的擴(kuò)張無(wú)法完全解決道路交通供求矛盾。該階段開始明顯加大推進(jìn)綠色交通優(yōu)先的力度、不斷提高交通管理的智能化水平、加強(qiáng)交通需求管理等綜合對(duì)策，全面展開大力度推進(jìn)公共交通優(yōu)先對(duì)策和建設(shè)安全、連續(xù)、溫馨的非機(jī)動(dòng)交通通行空間的探索與實(shí)踐。

          4）2016—2020年。

          這一階段城市交通進(jìn)入了科學(xué)化、智能化、法治化、人本化發(fā)展新階段，也是全面進(jìn)入交通強(qiáng)國(guó)的起步期。該階段各類城市均遭遇不同程度的交通擁堵，面臨各種復(fù)雜的交通問題和“大城市病”。2017年8月，公安部、中央文明辦、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部決定在實(shí)施城市道路交通管理“暢通工程”和“文明交通行動(dòng)計(jì)劃”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)創(chuàng)新城市道路交通管理；2019年9月，黨中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》，系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理的發(fā)展理念更加明確，進(jìn)入交通管理法制化、社會(huì)化、綠色化、智能化、一體化的發(fā)展階段。

          新時(shí)期的發(fā)展使命

          立足新時(shí)代交通發(fā)展要求，城市交通管理發(fā)展的新使命體現(xiàn)在以下方面：

          1）解決城市交通問題需要系統(tǒng)思維、綜合治理和一體化的體制機(jī)制保障。城市交通問題是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要城市政府綜合協(xié)調(diào)，建立健全城市交通綜合治理體系，推動(dòng)形成協(xié)同共治管理格局，提升城市交通現(xiàn)代治理能力。

          2）破解城市交通問題的關(guān)鍵是持續(xù)調(diào)整和優(yōu)化交通結(jié)構(gòu)。調(diào)結(jié)構(gòu)，是綜合對(duì)策體系中的重中之重。首先，源頭對(duì)策是調(diào)城市結(jié)構(gòu)，構(gòu)建多中心、職住均衡、城市功能配置完善、交通與土地使用深度一體化的城市結(jié)構(gòu)，推進(jìn)混合土地使用。通過城市與交通的一體化規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)合理的城市結(jié)構(gòu)和土地使用形態(tài)，從而實(shí)現(xiàn)降低交通需求總量、縮短出行距離的目的，打造短距離出行采用非機(jī)動(dòng)交通、長(zhǎng)距離出行乘坐公共交通的綠色交通主導(dǎo)的交通發(fā)展模式。其次是調(diào)整交通結(jié)構(gòu)，采取系統(tǒng)對(duì)策努力提高綠色交通出行分擔(dān)率，實(shí)現(xiàn)綠色交通主導(dǎo)。三是調(diào)整路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化道路網(wǎng)的布局結(jié)構(gòu)、級(jí)配結(jié)構(gòu)、功能結(jié)構(gòu)，控制合理路網(wǎng)密度、道路寬度和街區(qū)規(guī)模。四是調(diào)路權(quán)結(jié)構(gòu)，將寶貴的道路通行資源向公共汽車、步行和非機(jī)動(dòng)車通行空間傾斜，切實(shí)實(shí)現(xiàn)公共交通優(yōu)先，確保連續(xù)、安全、溫馨的非機(jī)動(dòng)交通通行空間。

          3）推進(jìn)科學(xué)化、精細(xì)化管理是提高基礎(chǔ)設(shè)施利用效率、破解城市交通問題的重要環(huán)節(jié)。完善的交通工程設(shè)施、科學(xué)的交通管理、一流的智能技術(shù)、創(chuàng)新的交通組織方案，是實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施高效利用、提高交通暢通和安全水平的基礎(chǔ)和前提。應(yīng)確保城市交通治理的基礎(chǔ)完備扎實(shí)，確保每條城市道路的標(biāo)志標(biāo)線、信號(hào)燈規(guī)范合理，交叉口渠化科學(xué)醒目，路段通行安全可靠，系統(tǒng)優(yōu)化實(shí)施到位。

          4）提高城市交通運(yùn)行管控效率的手段是進(jìn)一步深度強(qiáng)化科技應(yīng)用。實(shí)現(xiàn)信息化和智能化是有效破解城市交通問題的重要技術(shù)手段，也是城市交通的發(fā)展方向和未來(lái)。通過加強(qiáng)信息化手段和提高智能化水平，重點(diǎn)提升信號(hào)燈智能控制水平、路面誘導(dǎo)的動(dòng)靜態(tài)供需平衡優(yōu)化水平、路面全面感知與態(tài)勢(shì)研判水平、路面勤務(wù)指揮調(diào)度管控水平、車路協(xié)同與自動(dòng)駕駛水平等。

          5）保障城市交通治理效果的核心因素是全面實(shí)施依法治理的水平和市民的文明程度。通過嚴(yán)格執(zhí)法來(lái)整治交通秩序混亂狀態(tài)，通過秩序改善提高通行效率、消減動(dòng)態(tài)致堵因素，是城市交通安全順暢的重要保障。通過宣傳教育和執(zhí)法，規(guī)范出行者行為，提高出行者交通道德水平和現(xiàn)代交通意識(shí)，改變出行行為，是實(shí)現(xiàn)交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)目標(biāo)不可逾越的攻堅(jiān)戰(zhàn)。

           新形勢(shì)下城市交通問題的系統(tǒng)解決方案

          造成交通擁堵的根本原因是交通供給與交通需求嚴(yán)重失衡。因此，緩解交通擁堵的方向是調(diào)整交通供給和交通需求，使之實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡，即加大供給、減少需求、提高效率。

          從城鎮(zhèn)化、機(jī)動(dòng)化發(fā)展不同階段的交通供求關(guān)系變化，可以看出道路交通供求關(guān)系變化的宏觀規(guī)律以及對(duì)策方向(見下圖)。在城鎮(zhèn)化、機(jī)動(dòng)化快速增長(zhǎng)期，隨著交通需求的快速增長(zhǎng)，交通供需缺口越來(lái)越大，導(dǎo)致交通擁堵日益加劇，解決方法是提高供給、減少需求、提高交通基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率(見下圖)。

不同發(fā)展階段交通供求關(guān)系變化及交通擁堵成因

解決交通擁堵的系統(tǒng)對(duì)策思路

          總體而言，減少交通需求的對(duì)策主要包括三方面：1)調(diào)整城市結(jié)構(gòu)、促進(jìn)職住均衡，重點(diǎn)是促進(jìn)混合土地使用、實(shí)施TOD開發(fā)模式；2)調(diào)整交通結(jié)構(gòu)，主要是通過優(yōu)化完善綠色交通服務(wù)水平，促進(jìn)出行者對(duì)綠色交通的使用，提高綠色交通出行分擔(dān)率；3)對(duì)交通需求實(shí)施管理，重點(diǎn)是通過加強(qiáng)交通誘導(dǎo)實(shí)現(xiàn)交通需求的時(shí)空分散、強(qiáng)化機(jī)動(dòng)車輛保有和使用的管理對(duì)策等。

           增大交通供給的對(duì)策主要包括三個(gè)方面：1)優(yōu)化道路系統(tǒng)，重點(diǎn)是優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、消除路網(wǎng)瓶頸、提高支小路利用率等；2)提高管理效率，主要是精細(xì)化交通工程、智能化交通管理、快速化交通執(zhí)法等；3)規(guī)范人的交通行為，主要有嚴(yán)格執(zhí)法、加強(qiáng)工程設(shè)施、加強(qiáng)交通教育等。

          通過供需兩個(gè)方面的對(duì)策使得交通供需缺口變小、實(shí)現(xiàn)交通供求關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡。在上述對(duì)策思路指導(dǎo)下，本文提出城市交通系統(tǒng)對(duì)策體系(見下表)，重點(diǎn)包括調(diào)城市結(jié)構(gòu)、調(diào)交通結(jié)構(gòu)、調(diào)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、調(diào)路權(quán)結(jié)構(gòu)、緩解停車供需矛盾、提高交通管理效率、提升交通服務(wù)水平、深化交通需求管理、規(guī)范出行行為等對(duì)策類型。

          城市交通系統(tǒng)對(duì)策要點(diǎn)與預(yù)期效果

          城市交通系統(tǒng)對(duì)策的第一關(guān)鍵：實(shí)現(xiàn)交通與土地使用的一體化

          “大城市病”的重要根源之一是不合理的城市土地利用模式，大規(guī)模單一功能的城市土地開發(fā)、交通系統(tǒng)與土地使用嚴(yán)重脫節(jié)，造成土地使用功能過度單一、職住嚴(yán)重分離、產(chǎn)生大規(guī)模長(zhǎng)距離的通勤交通，也缺乏與之相適應(yīng)的集約化公共交通方式的匹配和支撐。

          因此，解決城市交通擁堵等“大城市病”的第一策略和治本之策是實(shí)現(xiàn)城市交通與土地使用一體化，構(gòu)建推進(jìn)混合土地使用、實(shí)現(xiàn)職住均衡的合理的多中心城市結(jié)構(gòu)和土地使用形態(tài)，以及與此相匹配的以綠色交通為主導(dǎo)的城市交通結(jié)構(gòu)，該模式就是TOD模式。

          TOD是實(shí)現(xiàn)緊湊型城市建設(shè)的重要途徑，是實(shí)現(xiàn)交通與土地使用一體化發(fā)展、節(jié)約集約利用土地、實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排、綠色交通主導(dǎo)、便捷高效交通的關(guān)鍵。

           1、TOD的中國(guó)內(nèi)涵

          實(shí)現(xiàn)TOD的關(guān)鍵途徑是混合土地使用、一體化開發(fā)、綠色交通優(yōu)先、完善末端交通系統(tǒng)，其特征是交通與土地使用的深度融合、多種交通方式零換乘、綠色交通主導(dǎo)、用地功能混合、布局科學(xué)合理，從而助力實(shí)現(xiàn)合理城市結(jié)構(gòu)、合理交通結(jié)構(gòu)、便捷高效服務(wù)、可持續(xù)交通的發(fā)展目標(biāo)，這是TOD的中國(guó)內(nèi)涵(見下圖)。

TOD的中國(guó)內(nèi)涵

           2 、TOD的發(fā)展使命

          針對(duì)當(dāng)前城市交通擁堵、霧霾、軌道交通負(fù)債、職住分離等“大城市病”，TOD模式應(yīng)通過城市交通與土地使用一體化，構(gòu)建合理的城市結(jié)構(gòu)和土地使用形態(tài)，實(shí)現(xiàn)以綠色交通為主導(dǎo)的合理城市交通結(jié)構(gòu)，同時(shí)實(shí)施綜合開發(fā)、交通外部效益內(nèi)部化，達(dá)到從根本上緩解交通擁堵、減少霧霾、減輕城市財(cái)政負(fù)擔(dān)、實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)交通服務(wù)的目的(見下圖)。

TOD的發(fā)展使命

           3、TOD發(fā)展模式的三個(gè)層次

          TOD發(fā)展模式分為城市群、城市、樞紐三個(gè)層次(見下圖)。

TOD發(fā)展模式的三個(gè)層次

          在城市群層面，強(qiáng)調(diào)城市群內(nèi)沿軌道交通走廊布局城市，在人口密集地區(qū)建設(shè)軌道上的城市群(都市圈)，實(shí)現(xiàn)集約高效引領(lǐng)發(fā)展。

          在城市層面，強(qiáng)調(diào)組團(tuán)、走廊的空間布局與用地形態(tài)科學(xué)化，在大城市強(qiáng)調(diào)軌道交通串聯(lián)核心區(qū)、重要功能區(qū)及成長(zhǎng)發(fā)展新區(qū)，實(shí)現(xiàn)職住均衡，推進(jìn)生態(tài)城市綠色交通建設(shè)。

          在樞紐層面，強(qiáng)調(diào)城市客運(yùn)樞紐中無(wú)縫銜接、零距離換乘的一體化換乘空間，并要實(shí)施綜合立體開發(fā)，打造城市功能與樞紐功能完美結(jié)合的城市節(jié)點(diǎn)，為市民提供便捷舒適出行條件和生活環(huán)境。

           4、TOD模式規(guī)劃思路要點(diǎn)

          TOD模式規(guī)劃分為三個(gè)層面：區(qū)域規(guī)劃、通道規(guī)劃、節(jié)點(diǎn)規(guī)劃。

          在TOD區(qū)域規(guī)劃中，強(qiáng)調(diào)基于國(guó)土空間規(guī)劃、“多規(guī)合一”，實(shí)現(xiàn)一個(gè)規(guī)劃、一張藍(lán)圖、一個(gè)機(jī)制(區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制保障)；圍繞大容量軌道交通樞紐布局城市或城市組團(tuán)，沿軌道交通走廊布局城市，支撐交通強(qiáng)國(guó)“123交通圈”的實(shí)現(xiàn)。

          在通道規(guī)劃中，強(qiáng)調(diào)在分析總體通道需求基礎(chǔ)上，優(yōu)化確定通道各種交通方式的出行分擔(dān)率，其中要實(shí)現(xiàn)綠色交通方式主導(dǎo)，需求與通道容量、結(jié)構(gòu)匹配；提供一體化服務(wù)滿足多樣性需求；建設(shè)緊湊型城市，城市沿大容量公共客運(yùn)走廊緊湊、有序發(fā)展。

          在節(jié)點(diǎn)規(guī)劃中，按照TOD規(guī)劃設(shè)計(jì)原則制定規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，樞紐要與周邊用地一體化開發(fā)，打造以樞紐為核心的TOD生態(tài)社區(qū)，強(qiáng)調(diào)混合用地、一體化開發(fā)、無(wú)縫銜接、零距離換乘特征。

           5、TOD發(fā)展需要突破的難題

          中國(guó)TOD發(fā)展面臨三大難題：一是規(guī)劃建設(shè)缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，樞紐地區(qū)綜合開發(fā)難實(shí)現(xiàn)；二是用地供應(yīng)方式難以突破，交通用地不能綜合開發(fā)；三是管理體制尚需完善，綜合開發(fā)主體難確定。這些問題亟待破解，需要在完善的規(guī)劃流程及規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系下實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一，同時(shí)創(chuàng)新土地政策，允許綜合開發(fā)、分層開發(fā)、高強(qiáng)度開發(fā)，還需要在一體化機(jī)制框架下建立利益相關(guān)方聯(lián)合機(jī)制，權(quán)責(zé)利明晰。

           寫在最后

          當(dāng)前城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，老城改造、新城建設(shè)正處于快速發(fā)展時(shí)期，交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段，城市及城市交通面臨難得的發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)。此時(shí)正是按照生態(tài)城市理念調(diào)整城市結(jié)構(gòu)和土地利用形態(tài)、建設(shè)綠色交通系統(tǒng)的關(guān)鍵時(shí)期，需要重視以下幾點(diǎn)：

          1）城市交通問題需要系統(tǒng)的解決對(duì)策，應(yīng)按照系統(tǒng)工程思想、交通工程原理，充分利用智能交通新技術(shù)，不斷深化交通問題解決的科學(xué)化、現(xiàn)代化水平，通過綜合舉措實(shí)現(xiàn)交通供需關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡。

          2）從城市群、都市圈和城市三個(gè)層面，全面實(shí)現(xiàn)交通與土地使用的一體化是建設(shè)綠色交通主導(dǎo)的綜合交通系統(tǒng)、破解“大城市病”的關(guān)鍵，要實(shí)現(xiàn)沿軌道交通走廊布局城市、在綜合交通樞紐節(jié)點(diǎn)上建設(shè)城市，在組團(tuán)內(nèi)推動(dòng)混合用地、促進(jìn)職住均衡，形成健康發(fā)展的城市群、城市結(jié)構(gòu)和土地使用模式。

          3）堅(jiān)定不移地實(shí)施綠色交通主導(dǎo)。未來(lái)城市的理想模式是生態(tài)城市，支撐生態(tài)城市的理想交通模式是以城市公共交通、非機(jī)動(dòng)車和步行等綠色交通為主導(dǎo)的綜合交通系統(tǒng)。

          4）利用智能交通解決城市交通問題時(shí)，應(yīng)從交通本質(zhì)著手、尊重交通規(guī)律，分析交通機(jī)理，提出科學(xué)化、系統(tǒng)化、智能化、綠色化的解決方案，同時(shí)注意以問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向?yàn)橹敢瑥男枨蟪霭l(fā)，以智能化為手段，將交通治理提高到新的水平，避免純技術(shù)導(dǎo)向。

          5）要破解城市交通問題，一體化的體制機(jī)制是關(guān)鍵。沒有一體化的體制機(jī)制和政策保障，破解城市交通問題的綜合對(duì)策方案不但難以制定，更難以實(shí)現(xiàn)。