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            全永燊:城市交通若干問(wèn)題的思考與辨識(shí)

            發(fā)布時(shí)間:2017-06-15 16:12

            由中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)城市交通規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會(huì)主辦、同濟(jì)大學(xué)承辦的“2017年中國(guó)城市交通規(guī)劃年會(huì)”于6月9-10日在上海同濟(jì)大學(xué)召開(kāi)。中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)城市交通規(guī)劃學(xué)委會(huì)副主任委員,北京交通發(fā)展研究中心原主任、教授級(jí)高級(jí)工程師全永燊作了題為“城市交通若干問(wèn)題的思考與辨識(shí)”的主題報(bào)告。

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                  一、如何應(yīng)對(duì)未來(lái)不確定性的新規(guī)劃模式?


            中國(guó)的快速城市化過(guò)程與經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型階段,城市交通規(guī)劃面對(duì)的是諸多不確定因素。這種不確定性既有規(guī)劃客體(城市空間形態(tài)與功能配置、土地利用、社會(huì)人文與經(jīng)濟(jì)等)的不確定性,也有規(guī)劃編制與實(shí)施過(guò)程中不同利益主體意志博弈的不確定性。

              面對(duì)未來(lái)不確定性的新規(guī)劃模式,需要我們以“持續(xù)規(guī)劃”和“動(dòng)態(tài)調(diào)整”的新理念,取代“一張終極藍(lán)圖定乾坤”的傳統(tǒng)舊觀念;同時(shí),有針對(duì)性地合理?yè)P(yáng)棄傳統(tǒng)“調(diào)查-分析-預(yù)測(cè)-規(guī)劃”的方法和工作模式。

              交通系統(tǒng)狀態(tài)與各類(lèi)因素的關(guān)系,既不是固定不變的“自變量”與“因變量”關(guān)系,更不是單純的因果關(guān)系,而是更為復(fù)雜的互為因果的關(guān)聯(lián)關(guān)系。交通規(guī)劃師需要發(fā)揮洞察力和協(xié)調(diào)能力,尋求建立各種不確定性環(huán)境下相應(yīng)的不確定規(guī)劃模型,例如“情景規(guī)劃”(scenario planning)模式、“d-s證據(jù)理論”規(guī)劃模式等。

              另外,規(guī)劃實(shí)施演變進(jìn)程要遠(yuǎn)比最終的結(jié)局更為復(fù)雜。需要特別關(guān)注,規(guī)劃期中所采取的戰(zhàn)略舉措可能有別于終期規(guī)劃戰(zhàn)略,二者的分寸兼顧與時(shí)機(jī)把握需慎之又慎。

              二、交通供給側(cè)改革的問(wèn)題

              交通供給側(cè)改革需要重新界定交通服務(wù)屬性,變革供給模式。

              供給模式應(yīng)以城市交通服務(wù)品的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性的界定為依據(jù)

              其一,公共品具有效用非分割性、消費(fèi)非競(jìng)爭(zhēng)性、受益非排他性;

              其二,公共品的提供和公共品的生產(chǎn)是兩個(gè)不同的行為主體;

              其三,公共品的非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性并非一成不變;

              其四,“公平”與“效率”是公共品供給機(jī)制(模式)選擇務(wù)必堅(jiān)持的兩大標(biāo)準(zhǔn);

              其五,根據(jù)公共產(chǎn)品的不同屬性和特征,安排公共產(chǎn)品的多元供給制度,使各種公共產(chǎn)品的需求與供給平衡,公決效率最優(yōu)。

              現(xiàn)行的交通供給模式不可持續(xù)

              第一,市場(chǎng)主導(dǎo)的城市土地開(kāi)發(fā)與政府主導(dǎo)的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)走在彼此無(wú)交集的兩條軌道上,TOD模式無(wú)法實(shí)施,交通與城市的協(xié)同發(fā)展關(guān)系難以建立和維系;

              第二,無(wú)法擺脫資源配置效率和效益低下(甚至錯(cuò)配)、市場(chǎng)價(jià)格扭曲、公共服務(wù)供給不足,公共財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重的尷尬困境;第三,以公共資源投入為主要驅(qū)動(dòng)力,受制于資本(資源)投入邊際收益遞減規(guī)律,最終必然導(dǎo)致供給增長(zhǎng)的不可持續(xù)。

              隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度變革與傳統(tǒng)模式理論基礎(chǔ)的動(dòng)搖,交通“供給模式”轉(zhuǎn)變和交通供給側(cè)全面改革勢(shì)在必行!

              供給模式變革方向、目標(biāo)及難點(diǎn)

              供給模式變革方向、目標(biāo)及難點(diǎn)

              其一,公共品具有效用非分割性、消費(fèi)非競(jìng)爭(zhēng)性、受益非排他性;

              其二,公共品的提供和公共品的生產(chǎn)是兩個(gè)不同的行為主體;

              其三,公共品的非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性并非一成不變;

              其四,“公平”與“效率”是公共品供給機(jī)制(模式)選擇務(wù)必堅(jiān)持的兩大標(biāo)準(zhǔn);

              其五,根據(jù)公共產(chǎn)品的不同屬性和特征,安排公共產(chǎn)品的多元供給制度,使各種公共產(chǎn)品的需求與供給平衡,公決效率最優(yōu)。

              目標(biāo):從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化,創(chuàng)新資源配置方式,更多地引入市場(chǎng)化機(jī)制和手段,放松政府規(guī)制,構(gòu)建交通服務(wù)品供給競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制(包括公共部門(mén)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng))。

              方向:以滿足公共服務(wù)需求,增加“有效供給”,提升服務(wù)品質(zhì)為首要前提,提高資源配置的效率和效益,構(gòu)建交通公共服務(wù)的多元化和適度規(guī)?;?wù)體系,給消費(fèi)者更多的服務(wù)選擇機(jī)會(huì)。

              難點(diǎn):“政府供給”與“市場(chǎng)供給”是“公平”與“效率”的博弈與平衡,“政府失靈”與“市場(chǎng)失靈”風(fēng)險(xiǎn)共存。核心是法治環(huán)境與社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè),處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。

              三、城市綜合交通體系結(jié)構(gòu)重組

              現(xiàn)有的區(qū)域綜合交通運(yùn)輸體系和城市綜合交通體系二元分割自成一統(tǒng)的格局,存在諸多問(wèn)題。例如,只在中心城區(qū)“界面握手”(換乘樞紐),沒(méi)有“跨界融合”;

              銜接界面上多家經(jīng)營(yíng)主體彰顯各自的“領(lǐng)地意識(shí)”,而置乘客利益于不顧;介于“城市”與“區(qū)域”兩大系統(tǒng)之間的空間圈層(30-70-100km)成為尷尬的“系統(tǒng)服務(wù)盲區(qū);系統(tǒng)制式(尤其是軌道交通)選擇的隨意任性、服務(wù)定位與市場(chǎng)需求的背離;通道資源的錯(cuò)配等亂象叢生,且有“泛濫成災(zāi)”之勢(shì)。

              城市綜合交通的重組改造是當(dāng)前和未來(lái)不可回避的戰(zhàn)略任務(wù),必須打破體制和權(quán)屬關(guān)系藩籬,重構(gòu)“區(qū)域-城市”新結(jié)構(gòu)體系,滿足一體化發(fā)展及資源整合的需要。

              重組后新的城市綜合交通體系結(jié)構(gòu)必須實(shí)現(xiàn)不同空間圈層多種交通方式“功能兼容互補(bǔ),服務(wù)需求共擔(dān)”的高度融合,而不只是界面上的“握手”銜接。不同空間圈層交通需求構(gòu)成是決定未來(lái)系統(tǒng)功能組成結(jié)構(gòu)的唯一依據(jù)。

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              四、交通規(guī)劃目標(biāo)和控制指標(biāo)

              交通供給側(cè)改革需要重新界定交通服務(wù)屬性,變革供給模式。

              當(dāng)前存在的錯(cuò)誤傾向

              忽視交通發(fā)展目標(biāo)的戰(zhàn)略理念與內(nèi)涵,羅列和堆砌空洞概念,喪失目標(biāo)制定實(shí)際意義,甚至可能導(dǎo)致戰(zhàn)略方向游移不定。

              規(guī)劃目標(biāo)與規(guī)劃指標(biāo)泛化,忽視時(shí)空環(huán)境與發(fā)展階段差異性。

              受急功近利的行政干預(yù),規(guī)劃目標(biāo)和控制指標(biāo)大多未經(jīng)“必要性”和“可行性”論證,且與規(guī)劃對(duì)策無(wú)關(guān)聯(lián)。例如,出行結(jié)構(gòu)規(guī)劃目標(biāo)與指標(biāo)缺乏認(rèn)真地論證分析,并未作為基礎(chǔ)設(shè)施供給規(guī)模論證、布局方案及運(yùn)營(yíng)模式選擇的依據(jù),對(duì)規(guī)劃并無(wú)實(shí)際約束力。

              陷入戰(zhàn)略目標(biāo)與策略悖論。大多城市把“公交分擔(dān)率”與“高峰時(shí)段道路通行效率(速度)”一并列入規(guī)劃指標(biāo)系列。在堅(jiān)持實(shí)施“公交優(yōu)先”的同時(shí),堅(jiān)持以“治堵”的名義,不斷擴(kuò)充汽車(chē)通行空間,改善汽車(chē)出行條件,而公交分擔(dān)率提升極為困難。

              對(duì)“堵”的界定和“治堵”著眼點(diǎn)與著力點(diǎn)。很多城市過(guò)分注重“道路通行速度”指標(biāo),并以此評(píng)價(jià)城市交通運(yùn)行水平,極易誤導(dǎo)交通戰(zhàn)略決策,把更多的資源用于改善汽車(chē)出行條件,客觀上會(huì)進(jìn)一步刺激小汽車(chē)出行需求的無(wú)節(jié)制膨脹。

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              城市交通規(guī)劃的主要目標(biāo)和著眼點(diǎn)

              以城市“流動(dòng)性(Urban Mobility)”表示的可持續(xù)增長(zhǎng)“活力”為戰(zhàn)略著眼點(diǎn),制定與城市環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)相適配的交通發(fā)展目標(biāo)。

              堅(jiān)持”以人為本”的服務(wù)宗旨:尊重社會(huì)不同群體出行選擇權(quán)利的公平與公正性;市民以最低的代價(jià)(頻次、距離、時(shí)間、服務(wù)費(fèi)用)即可滿足日常所需要的出行。

              以滿足城市公共空間功能多元化和包容性為前提,促進(jìn)城市交通空間的重構(gòu)。

              以客觀資源與環(huán)境容量為交通系統(tǒng)構(gòu)建與擴(kuò)展的約束條件。

              最大限度地實(shí)現(xiàn)多元運(yùn)輸方式融合與系統(tǒng)整體協(xié)同效應(yīng)。

              五、公交優(yōu)先和公交都市

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              公交改革的出路

              中國(guó)今天的公交發(fā)展不是修修補(bǔ)補(bǔ)的問(wèn)題,而是到了一個(gè)改革的十字路口。

              需要重新界定公共交通服務(wù)宗旨和服務(wù)定位:“面向社會(huì)不同階層,為凡適合公共交通的各類(lèi)出行提供全面且可供選擇的服務(wù)(包括個(gè)性化增值服務(wù))”;打破壟斷經(jīng)營(yíng)傳統(tǒng)格局,引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,全面改革系統(tǒng)配置和運(yùn)營(yíng)服務(wù)模式;借助現(xiàn)代信息通信技術(shù)(ICT),全面提升網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)的實(shí)時(shí)響應(yīng)服務(wù)能力及可靠性;支持發(fā)展個(gè)性化、定制化及“一站式”統(tǒng)籌共享服務(wù)的多元化模式。

              不要混淆公交都市與都市公交

              公交都市的本質(zhì)城市發(fā)展模式和交通發(fā)展模式的融合。公交都市建設(shè)的責(zé)任主體不是公交企業(yè),應(yīng)該是地方政府,目前《公交都市考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》及考核辦法均需改革;不同形態(tài)與特點(diǎn)的城市適宜的公共交通系統(tǒng)有所區(qū)別,不存在通用的發(fā)展模式和無(wú)差別的評(píng)價(jià)考核指標(biāo)。

              六、理性對(duì)待大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)+背景下的新業(yè)態(tài)

              在“共享經(jīng)濟(jì)”旗號(hào)下,名目繁多的“共享交通”經(jīng)營(yíng)服務(wù)井噴式爆發(fā)。人們?cè)诔鯂L到這股新潮帶來(lái)的快意之后,煩惱和困惑也接踵而至。

              姑且不論現(xiàn)時(shí)流行的“共享交通”本身是不是一個(gè)偽命題,但商業(yè)創(chuàng)意的美好包裝或多或少帶來(lái)誤導(dǎo)性。需要更加理性的獨(dú)立思考,切忌盲目跟風(fēng)!

              有幾個(gè)問(wèn)題值得認(rèn)真對(duì)待:堅(jiān)持城市交通基本戰(zhàn)略原則,對(duì)不同的“共享交通”模式區(qū)別對(duì)待,合理?yè)P(yáng)棄;充分評(píng)估各類(lèi)“共享交通” 模式的負(fù)外部性影響,防范“公地悲劇”與“市場(chǎng)失靈”。

              充分顧及城市資源環(huán)境約束條件和社會(huì)現(xiàn)實(shí)治理能力,同時(shí)處理好新業(yè)態(tài)與傳統(tǒng)業(yè)態(tài)融合共存共進(jìn)關(guān)系;處理好“存量共享” 和“增量共享”的關(guān)系,提倡和鼓勵(lì)“存量共享”優(yōu)先,“綠色共享出行”優(yōu)先;著眼于資源與環(huán)境效益,處理好“個(gè)性化出行共享服務(wù)”與“集約化出行共享服務(wù)”的融合關(guān)系。

              要正確理解“共享經(jīng)濟(jì)”理論,把“共享出行”與“共享交通引導(dǎo)到正確方向上來(lái)。

              2017《政府工作報(bào)告》指出要提高社會(huì)資源利用效率,便利人民群眾生活,要以此為原則,關(guān)注城市交通最需要的”共享“:以人為本,體現(xiàn)社會(huì)公平正義的城市公共空間資源合理“共享”;既有不同層級(jí)不同權(quán)屬交通服務(wù)設(shè)施閑置資源的合理配置與“共享”;為區(qū)域交通一體化發(fā)展而開(kāi)放的自然資源、經(jīng)濟(jì)資源及社會(huì)資源“共享”;政府與社會(huì)的信息資源”開(kāi)放、融合、共享“。

              七、有關(guān)理論技術(shù)創(chuàng)新的幾個(gè)重點(diǎn)

              城市空間功能結(jié)構(gòu)演進(jìn)與交通發(fā)展的互動(dòng)規(guī)律

              出行結(jié)構(gòu)演變規(guī)律與優(yōu)化途徑

              新型城鎮(zhèn)化背景下城市與區(qū)域綜合交通功能融合及結(jié)構(gòu)體系的重塑

              服務(wù)需與供給的自適應(yīng)與反制雙向作用理論

              基于出行行為與空間特征映射關(guān)系的規(guī)劃模型體系

              面向“情景規(guī)劃(scenario planning)”的深度不確定性模型(models with deep uncertainty)研發(fā)

              通子系統(tǒng)運(yùn)行水平關(guān)聯(lián)性理論及系統(tǒng)內(nèi)外影響因素關(guān)聯(lián)度量化評(píng)價(jià)技術(shù)

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